Delegación Bariloche (Río Negro)

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Una de las problemáticas mas recurrentes de las que se viene hablando en la política de los últimos tiempos, sobre todo a partir de la última crisis de diciembre de 2001, deriva precisamente del desplome de aquella vieja noción de representatividad política en que se basó el sistema republicano y democrático moderno. La democracia “representativa” o indirecta, a través de la cual “el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución” (art. 22 de la Constitución Nacional) ingresaba en una de sus más severas crisis desde la sanción de la Carta Magna en 1853.

Así, a mediados del S. XIX se desplazaba a la forma originaria de la democracia directa, que para el caso adoptaban las comunidades primigenias de algunas polis griegas, los cantones suizos o ciertas comunidades indígenas americanas; en tanto se las consideraba como poco “adecuadas” para un estado de grandes dimensiones, a la altura de los estados nación. Se entendía estar ingresando en el concierto de los sistemas políticos modernos mientras se adoptaban los criterios impuestos por las revoluciones de los que terminarían siendo los grandes imperios de occidente; en particular: la revolución inglesa de 1688, la norteamericana de 1787 y la francesa de 1789. Sin duda, entre aquellos paradigmas de la república democrática moderna se encontraba el concepto de “representación política”, que reemplazaría las formas originarias en que la población se reunía y votaba las decisiones en asambleas a través de la denominada “democracia directa”. Ahora, en cambio, los ciudadanos se verían necesariamente obligados a hacer llegar sus propuestas e inquietudes a través de “representantes”.

Transcurrió la historia política argentina bajo el amparo de aquel sistema, no sin grandes crisis cíclicas permanentes que derivaron en seis interrupciones al orden constitucional durante el Siglo XX. Sin embargo, la última crisis del año 2001 no interrumpió el sistema constitucional, pero obligó a pesar de ello a todos los argentinos y, en particular, a su clase política, a replantearse el rol y la legitimidad de sus llamados “representantes”, o al menos eso quisimos muchos creer.

Evidentemente las denominadas formas de “democracia semidirecta”, tales como el plebiscito, el referéndum, la iniciativa y revocatoria populares, etc, no brindaron las respuestas adecuadas y efectivas que requería la población en forma acuciante por esos momentos, lo cual derivó en la salida de la gente a las calles y en la posterior adopción de formas completamente nuevas para que la sociedad se hiciera escuchar, tales como las asambleas barriales, los cacerolazos, el fenómeno de las fábricas recuperadas, la difusión de los piquetes como medio de protesta y visibilización, la toma de todo tipo de edificios públicos o el “escrache” a ciertos políticos. Ninguno de ellos poseía regulación legal alguna, en tanto la ley había quedado rezagada, silenciosa y lejana en su camino.

La crisis de representatividad resultaba innegable y los institutos creados por la Constitución para que la ciudadanía pudiera incidir de alguna manera en las decisiones de gobierno no alcanzaban a contener sus legítimos reclamos. El estado de sitio dispuesto por el entonces Presidente, además de acentuar la crisis y violar todo tipo de derechos de las personas, no constituía en modo alguno una solución válida, y los resultados quedaron a la vista de todos, con 29 muertos y la huída de un Presidente en pocas horas.

Aún retornando la población argentina actual a la “normalidad” y a muchos de sus cauces naturales, la crisis dejó sus huellas marcadas en modo indeleble. Resultó imperioso replantearse mecanismos que sirvieran para exigir una mayor legitimidad en los “representantes” y para garantizar a la población la mayor participación posible en el manejo de la cosa pública a través de institutos legales abiertos, democráticos y efectivos, que permitieran una verdadera incidencia y participación sobre la misma, no pudiendo ya dejarla simplemente “en manos de los gobernantes” en tanto la población había dejado de darles crédito.

Por eso, no resulta casual que las nuevas Constituciones Provinciales, tales como las de Neuquen o Tucumán; o las Cartas Orgánicas municipales mas progresistas, tales como las de Usuahia, Puerto Madryn, Comodoro Rivadavia y, recientemente, la de Bariloche; debieran buscar formas reales y efectivas de llevar a la práctica estos nuevos requerimientos que a viva voz continuó exigiendo la ciudadanía a lo largo y ancho del país. Debieron, al respecto, actualizar sus sistemas electorales a fin de brindar la mayor transparencia y legitimidad al proceso de elección de representantes y, en función de lo que hoy nos ocupa, debieron también crear nuevas formas de participación popular, así como alivianar los requisitos para la procedencia de las ya existentes. 

Bariloche no escapó al principio, por lo que describiremos a continuación la forma en que hoy podrá hacerse efectiva la participación de la gente en las decisiones de gobierno conforme los postulados de la nueva Carta Orgánica Municipal, ya en plena vigencia desde su publicación en el Boletín Oficial el pasado jueves 18 de enero de 2007.

Principio de Participación

El texto del nuevo artículo 13 de la Carta Orgánica establece como “Principio” el respeto y garantía por la participación popular. Dice al respecto que “La Municipalidad promueve y garantiza la participación política y social de los vecinos en el desarrollo de la política local, respeta su capacidad para aportar ideas y propuestas que mejoren su funcionamiento y crea los institutos y organizaciones necesarios que posibiliten el ejercicio de ese derecho”.

En el mismo sentido, el inciso 2 del artículo 29 establece que son Funciones Municipales la de “Promover y garantizar la participación de los vecinos en los asuntos públicos como idea central del régimen democrático participativo, creando los institutos y organizaciones necesarios que posibiliten el ejercicio de ese derecho, facilitando el libre acceso a las fuentes de información y asegurando la publicidad de los actos de gobierno”.

Tal obligación impuesta a quien ejerce el poder, obedece sin discusión al principio señalado y al regulado también por el inciso 2 del nuevo artículo 14, que reconoce como un derecho en particular al “Participar política, económica, social y culturalmente en la vida comunitaria”.

Herramientas para la Democracia Semidirecta

Tal ha resultado la relevancia de esta problemática a la luz de los últimos acontecimientos políticos, que los Convencionales de Bariloche resolvieron dedicar la Tercera Parte íntegra de la Carta Orgánica a lo que se denomina “Participación Ciudadana”, describiendo cuales serán las herramientas e institutos legales disponibles desde la misma Carta para ejercerla en forma plena. Ello no obsta en manera alguna que las Ordenanzas puedan desarrollar aún mas sus potencialidades y crear otras figuras con el mismo fin, no pudiendo en cambio limitar las ya establecidas cuando las reglamenten.

Vale aclarar que tanto la iniciativa y la revocatoria populares, como el referéndum, ya se encontraban previstos en el texto de la anterior Carta Orgánica, no siendo menor el dato de que jamás se pusieron en práctica efectiva durante los 20 años de vigencia de la misma, habiendo fracasado varios intentos de la población, realmente legítimos, por meras cuestiones formales que los anulaban al no darse íntegro cumplimiento a todos los “requisitos”. 

Así, se rechazaron las casi 10 mil firmas reunidas entre la población para promover la revocatoria del mandato al ex Intendente Atilio Feudal, atento las mismas no se hallaban “debidamente certificadas”, un mes después la ciudadanía lo obligaba a renunciar de todas formas por otros medios. La revocatoria como solución legal no funcionaba en la práctica.
La Organización de Madres Cuidadoras recopilaron entre la gente mas de seis mil firmas para presentar, por iniciativa popular, la ordenanza que dispusiera su regularización laboral, pero con el mismo argumento que la anterior se rechazaba formalmente el planteo. Finalmente recibieron respuesta por otros medios, en tanto algunos concejales se hicieron eco de su reclamo, pero el instituto de la Iniciativa Popular no funcionó tampoco como debía.

Cuando particulares comenzaban a realizar obras en la playa pública de Bahía Serena, 12 kilómetros al oeste de Bariloche, la población se vio obligada a utilizar todo tipo de medios para hacerse oír y no permitir el avasallamiento de su derecho de acceso a las costas. Incluyeron entre sus acciones la toma del Centro Cívico, la presencia permanente en los medios, planteos legales y hasta festivales artísticos; no sin una gran carga de angustia e incertidumbre por parte de toda la población que usaba y disponía históricamente de esa playa. 

La Audiencia Pública o la Iniciativa Popular hubieran constituido importantes herramientas para los vecinos, pero la primera dependía de que el mismo Municipio le otorgara a la obra el conocido carácter de “Rango 3”. Al mismo tiempo, el cumplimiento de todas las obligaciones que imponía a los vecinos la normativa entonces vigente para realizar una Iniciativa Popular impedía su puesta en funcionamiento. Finalmente la “Audiencia Pública” y la “Iniciativa Popular” se produjeron “de hecho”, y si bien el producto resultó igualmente efectivo, lo cierto es que el sistema legal no brindó en el momento en que debió hacerlo, la correspondiente herramienta efectiva para los vecinos.

La nueva “Iniciativa Popular”

En función de lo expuesto, el nuevo capítulo de Formas de Democracia Semidirecta se ocupó de rebajar notoriamente los requisitos para la primera etapa de la puesta en funcionamiento de estos institutos, tornándolos mas accesibles para los grupos de vecinos que, afectados por una problemática en común, necesiten reunirse en función de un interés público y promover alguna solución.

El artículo 161 de la nueva Carta describe el concepto de la Iniciativa Popular diciendo que “El electorado, ejerciendo el Derecho de Iniciativa Popular, tiene la facultad de solicitar al Concejo Municipal la sanción o derogación de ordenanzas o resoluciones sobre cualquier asunto de competencia municipal, siempre que no importe la reforma de esta Carta Orgánica, la derogación de tasas, derechos, aranceles, contribuciones o gravámenes, o disponga la ejecución de gastos no previstos en el presupuesto, sin arbitrar los recursos correspondientes a su atención”.

Para ello, el artículo 162 fija un procedimiento, que consiste en que los vecinos presenten el pedido o “proyecto” al Concejo Municipal, avalado por las firmas certificadas (ante Juez de Paz, Policía o, en menor medida, Escribano Público) de por lo menos el tres por ciento del electorado municipal registrado en el padrón utilizado en la última elección (alrededor de 1.800 firmas). El Concejo deberá tratar el tema dentro de los treinta días corridos de presentado. Es posible que lo apruebe sin modificaciones, en cuyo caso quedará sancionado como ordenanza.

Este porcentaje del 3 % del electorado significó un importante avance respecto de la Carta anterior, en que se exigía el 10 %, más otro 10 % de firmas una vez abierto el Registro. Vale traer a colación el criterio adoptado en las recientes reformas de las Cartas Orgánicas de Usuahia y Puerto Madryn, en que se exige para esta instancia nada más que el 0,3 % y el 1 % respectivamente.

Si el Concejo Municipal resuelve finalmente introducir cualquier tipo de modificación al proyecto original de los vecinos, será interpretado como un rechazo del mismo, para cuyo caso no se termina allí la instancia, sino que dentro de los tres días hábiles el Intendente deberá habilitar libros de firmas en dependencias municipales a fin de que, en el lapso de treinta días corridos, el electorado siga presentando firmas hasta llegar (en total) al diez por ciento del electorado. 

Completada esa instancia, el mismo Intendente estará obligado a convocar a Referéndum Popular durante los sesenta días siguientes, a través del cual se resolverá si el proyecto queda o no sancionado como ordenanza, aún sin contar con el apoyo de ninguno de los Concejales ni del Intendente. 

Revocatoria de Mandato

Se trata de la posibilidad de que la ciudadanía pueda promover el desplazamiento de un gobernante, o de cualquier funcionario público electivo, de su cargo. Se utiliza un procedimiento muy similar al anterior, atendiendo razones de ineptitud, negligencia, indignidad, irregularidad en el desempeño de sus funciones e incumplimiento injustificado de la plataforma electoral en que pudiera estar incurriendo el funcionario.

Se encuentran sometidos a la revocatoria de su mandato el Intendente, los Concejales, los miembros del Tribunal de Contralor y el Defensor del Pueblo. Se exige en cada caso que hubieren transcurrido, por lo menos, doce meses desde que asumieron, o que restaren cumplir, al menos, seis meses para la finalización de su período (art. 154).

Se presenta de la misma manera en que la Iniciativa Popular, en tanto se requiere de un petitorio o “proyecto” avalado con las firmas certificadas del tres por ciento del electorado municipal. En el caso de la revocatoria, también puede darse comienzo al procedimiento con el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros del Concejo Municipal.

La función del Concejo, en este caso, se limita a comprobar el cumplimiento de las formas, no pudiendo juzgar los fundamentos que motivaron el pedido, pero sí puede rechazar una solicitud cuando se detecten meras acusaciones de índole personal. Del pedido de revocatoria se notifica al funcionario afectado, quien contará con diez días hábiles para contestar y defenderse, pudiendo suspendérselo en sus funciones hasta que se resuelva el pedido de revocatoria.

Al igual que en la iniciativa, la Municipalidad cuenta con tres días para habilitar los libros a fin de recibir firmas, poniendo a disposición de la ciudadanía los fundamentos de la revocatoria y su contestación por el funcionario afectado, luego de lo cual habrá 30 días corridos para llegar al 10 % del electorado, incluyendo por supuesto al 3% original.

Reunidas entonces las firmas del 10 % del electorado (en la práctica, es el 3% más el 7%, tanto unas como otras deben estar certificadas), al igual que en la Iniciativa Popular, se debe convocar a Referéndum Popular en los sesenta días siguientes. Vale aclarar que si el mandato del funcionario no llegara a ser revocado en ese referéndum, no se le va a poder iniciar otro pedido fundado en los mismos hechos.

Aplicación y alcance del Referéndum Popular

Esta forma de democracia semidirecta importa someter a votación de toda la ciudadanía una problemática determinada a fin de que se expida por sí o por no. El artículo 163 establece su utilización como una facultad opcional con que cuenta el Gobierno Municipal para los temas en que los crea conveniente, excepto cuando la misma Carta o la Constitución Provincial obliguen a su convocatoria. En ese caso el sufragio de la ciudadanía será obligatorio, definiéndose por sí o por no con la simple mayoría de los votos, siendo vinculante para el gobernante el resultado del mismo.

Además de resolver la cuestión planteada por una Iniciativa o una Revocatoria Populares, la misma Carta Orgánica establece al Referéndum como obligatorio para casos específicos, tal como sucede cuando se pretenda vender un inmueble municipal con costa de lago (art. 94). 

Audiencia Pública

Es un derecho ciudadano, pero a su vez es un sistema dispuesto para dar o recibir opinión e información sobre las actuaciones político-administrativas que adopten los gobernantes. Se realiza en un solo acto y con un temario preestablecido. Es oral y público y puede ser ejercido tanto por vecinos como por organizaciones intermedias, para lo cual la Municipalidad debe disponer un local al respecto e informar debidamente a la población la realización de la misma a fin de que, quien sienta potencialmente afectado su derecho en función de la resolución a adoptar, pueda hacerse presente, emitir opinión y formular todas las preguntas o cuestionamientos que considere oportunos, siguiendo para ello el sistema que al respecto regule la ordenanza respectiva.

El artículo 153 establece que “el resultado, opiniones y conclusiones a las que se arribe en Audiencia Pública no tendrán carácter vinculante, pero su rechazo deberá ser fundado, bajo pena de nulidad”. Esto significa que, para el caso de no hacerse lugar al pedido de Audiencia Pública que formulara algún vecino u organización, el gobernante deberá fundar debidamente en derecho las razones de esa negativa.

De acuerdo al articulado de la nueva Carta Orgánica, la Municipalidad estará obligada a convocar a Audiencia Pública en los siguientes casos:

1.- Cuando se trate de una concesión de servicios públicos municipales (inc. 10 del artículo 29 “Funciones y Competencias Municipales”) lo cual se ve complementado con el contenido del artículo 130, en tanto cuando regula la problemática de los servicios públicos establece que “Toda concesión o régimen tarifario, debe ser aprobado con la convocatoria previa a una Audiencia Pública”.

2.- Cuando se aprueben emprendimientos públicos o privados, para lo cual el inc. 3 del artículo 181 establece como “Políticas Generales de Ambiente” a “La obligatoriedad de los estudios de impacto ambiental de emprendimientos públicos o privados y su discusión en Audiencia Publica”.

3.- El mismo capítulo de Ambiente establece en su artículo 188 que “Los vecinos podrán solicitar al gobierno municipal la declaración de un Área Protegida o de una Reserva Natural Urbana a través de los mecanismos participativos previstos en esta Carta Orgánica” (Sin duda podrán ser los más utilizados los de Audiencia Pública e Iniciativa Popular).

4.- Para la designación del Defensor del Pueblo la Municipalidad “Convoca a concurso público y abierto de postulantes, realizado en función de sus antecedentes, méritos, calidades morales y ciudadanas. Es nombrado por el Concejo, requiriéndose el voto de los dos tercios (2/3) de la totalidad de sus miembros, previa Audiencia Pública...” (art. 77).

Vale acotar que, aún no siendo vinculante su resultado, la Audiencia Pública ha constituido una herramienta fundamental a fin de que la gente pueda hacer oír su opinión, propuesta o preocupación; y para que los gobernantes puedan contar con una suerte de “termómetro social” a fin de conocer la opinión de la población, disponiendo de los datos y elementos de juicio que aportan los vecinos y asumiendo, en definitiva, la responsabilidad por la decisión a adoptar. Tal situación pudo observarse recientemente al ser tratada la problemática del traslado de la Barda del Ñireco.

Consejos Asesores Temáticos

A fin de que los vecinos e instituciones con incumbencia en una materia determinada puedan contar con un espacio para interactuar con el gobierno municipal, formular planteos y proponer políticas, la nueva Carta Orgánica prevé la posibilidad de convocar a diferentes Concejos Asesores por temáticas en particular, quienes se desempeñarán en forma honoraria. 

Sin duda es un requisito para el funcionamiento de estos espacios la presencia en los mismos de los representantes del Gobierno Municipal que tengan poder de decisión sobre la materia. El caso mas similar instalado por ordenanza en la ciudad de Bariloche durante los últimos años viene siendo el de la denominada “Mesa de Concertación Social” que desde la crisis desatada en el año 2002 vino siendo una herramienta útil a fin de construir propuestas normativas y adoptar soluciones de consenso. 

Dice al respecto el artículo 166 que “La Municipalidad creará Consejos Asesores Municipales como ámbitos de consulta, planificación y asesoramiento en temáticas específicas...funcionan bajo los principios de participación, integración, responsabilidad y compromiso comunitario”.

Banca del Vecino

Esta novedosa figura, propuesta por el bloque ARI y por el grupo “Vecinos por la Carta”, vino a brindar una herramienta diferente y creativa de construcción de la democracia, por la que se habilita la posibilidad de que cualquier vecino u organización que tuviera un asunto de interés público para exponer, pueda disponer del espacio que representa una Banca en el Concejo Municipal para hacerlo, conforme el reglamento que al efecto se dicte. Al respecto, contará con voz pero no con voto sobre la cuestión que exponga, brindándose el debido registro a su intervención en el diario de sesiones.

Si bien no se impuso la propuesta formulada por el proyecto 215 del Frente para la Victoria que hablaba del “Cupo Joven” en el Concejo Municipal, se logró una síntesis del mismo con la presente figura de la Banca del Vecino al establecerse en el artículo 167 que “Para el uso de esta Banca tendrán preferencia los habitantes de entre dieciséis (16) y veinticinco (25) años de edad”.

Vale decir que ésta institución se ejerció “de hecho” en la Convención Municipal Constituyente Actualizadora, en tanto por reglamento interno de la misma se habilitó la posibilidad de que todo particular u organización pudiera presentar proyectos de articulado, contando para defenderlo con el espacio de 10 minutos ante la Comisión respectiva en cada caso. El éxito y buena acogida de esta propuesta resultó muy relevante, en tanto 87 de los 223 proyectos presentados en total, provinieron de vecinos y grupos.

No olvidemos que las autoridades de las Juntas Vecinales ya contaban, desde la anterior Carta Orgánica con el derecho de “ser invitadas a participar, con derecho a voz, en las sesiones del Concejo en que se traten asuntos de su incumbencia o que pudieran tener impacto en su ámbito territorial” (nuevo artículo 165). Sin embargo, quienes no integraran la directiva de una Junta Vecinal no contaban para el caso con ese derecho, aún cuando tuvieran legítimas razones para hacerlo. Hoy esta figura viene a democratizar a la Institución Pública abierta por excelencia, tal como resulta ser el Concejo Municipal.

Presupuesto Participativo

Si bien la participación vecinal suele darse naturalmente para la adopción, o el rechazo, de las decisiones políticas centrales de una sociedad, en menos medida se abren los espacios de participación vecinal cuando se trata de decisiones de orden “técnico”, como suele considerarse al manejo de los fondos públicos, generalmente reservado a los contadores y economistas del estado.

Por eso, al igual que la ciudad de Porto Alegre en Brasil, donde nace al mundo la institución del presupuesto participativo, lo que le valió constituirse en el símbolo internacional de la participación ciudadana en tanto realizarse allí los primeros encuentros del “Foro Social Mundial”; hoy Bariloche instala esta figura en su Carta Orgánica, si bien una prueba piloto del actual gobierno municipal se venía experimentando en cuatro barrios del alto barilochense.

El nuevo artículo 118 de la nueva Carta describe su concepto y aplicación cuando dice que “Se establece el carácter participativo del presupuesto municipal, entendiéndose como un instrumento de planeamiento que ayuda a la priorización de las demandas de la ciudad a través de la intervención directa, voluntaria y universal de la población en las decisiones referentes al destino del presupuesto municipal y el control de la gestión de gobierno”. A su vez, el artículo 24 de las cláusulas transitorias fija como plazo máximo para la sanción de la respectiva ordenanza reglamentaria al año 2007.

Vemos entonces que a través de éste procedimiento se pueden establecer las prioridades y el destino con que se invertirán los fondos públicos para cada problemática en particular, diseñando, con la presencia y participación de los vecinos y organizaciones, un sistema efectivo de planeamiento urbano y de control para la gestión de un gobierno; debiendo a partir de ahora abrirse un espacio de decisión que antes le estuviera reservado en forma exclusiva a quienes ejercían el poder.

Darío Rodríguez Duch 
Abogado.

Ver también el artículo "Los grupos vulnerables en la Carta Orgánica acrualizada"

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