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Transformación del Sistema Educativo en Argentina a partir de la nueva Ley Federal de Educación
Autores: Alicia Herbón, Claudio Román y María Eugenio
Rubio
".. Ser alfabeto significa no sólo saber leer y escribir, sino poder asumir una
voz, un espacio, para actuar en su propia sociedad..."
(ONU, 1990).
Introducción
Al comenzar este trabajo se realizó una encuesta acerca de cuanto se sabe sobre
los puntos básicos generales de la Ley Federal de Educación (L.F.E.) recabándose
una pequeña muestra de 200 casos en Capital Federal y Gran Buenos Aires,
divididos en cuatro grupos (docentes, alumnos, personas vinculados de algún modo
con la educación y el resto sin ninguna relación directa). La que sirvió para
observar un elevado porcentaje, de desconocimiento. Esto nos reafirmó nuestra
idea inicial de que la falta de conocimiento que la población tiene sobre la
L.F.E. es parte de una estrategia del gobierno para poder implementarla
rápidamente, y evitar así una crítica informada. En un intento de contrarrestar
este pernicioso silencio oficial es que desde la Comisión de Educación de la
Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (A.P.D.H.) de Capital Federal se
decidió emprender este trabajo de estudio y reflexión.
Existe un principio general del derecho que postula que la ley se presume
conocida y vigente a partir de su publicación en el Boletín Oficial. En este
sentido el desconocimiento señalado instala un espacio de confusión que gira en
torno a una serie de supuestos que impiden un análisis valedero, así se termina
perjudicando a quienes se debiera amparar: a los habitantes de nuestro país.
Es nuestra intención abordar la Ley Federal de Educación Nro. 24.195 del año
1993, para intentar una comprensión contextualizada y lo más abarcadora posible.
Primero haremos una breve reseña histórica de la Educación Argentina, habida
cuenta de que la L.F.E. es producto de nuestro devenir histórico. Y por lo
tanto, una resultante de la aplicación de diversas políticas educativas.
En segundo lugar, analizaremos los aspectos generales de la ley para desentrañar
lo que a nuestro entender es el eje organizador de la misma: los criterios de
descentralización y centralización.
Como cierre de nuestro trabajo, incluimos algunos artículos contrastados
(documentos, notas periodísticas, textos teóricos) que servirán para ilustrar y
ampliar lo expuesto. Esos textos de discusión contribuirán a conformar este
complejo sistema de redes que junto con otras leyes, ordenanzas, decretos, etc.
se entronca con la L.F.E. Permitirán, además, realizar conexiones con los
Derechos Humanos (DDHH) como un modo de buscar una salida a las dificultades que
presenta el sistema actual.
A casi cinco años de la vigencia de esta ley se ha transformado el espectro
educativo argentino. Sostenemos, por tanto, que es imperioso abrir el debate
para cuestionar los enunciados de la L.F.E. como una manera de posibilitar otras
alternativas.
Finalmente, queremos dejar en claro que no estamos en contra de una reforma
educativa. Sin embargo, convencidos de que no toda reforma es positiva, ni todo
cambio es necesariamente un cambio democratizador, ni mejora la calidad real,
los cambios al sistema debieran ser determinados en el marco de la Constitución
Nacional y los documentos de DDHH. Esto permitiría una mayor democratización, y
evitaría la exclusión y la marginación que hoy en día se hallan facilitadas por
el mismo sistema educativo.
Parte I: Encuadre Histórico
"En la Argentina, al igual que en la gran mayoría de los países de América
Latina el Estado tuvo que ser educador para constituirse como Estado Nacional,
formando a los ciudadanos en sujetos de una nueva forma de vida social y
política" (Tenti, 1989)
Principales etapas del desarrollo del sistema educativo argentino.
Constitución del sistema estatal de educación (1880-1920): a partir de 1850, las
propuestas de creación de escuelas públicas y de su modelo institucional se
articularon funcionalmente al proyecto de creación de un estado capitalista que
participaría del mercado internacional a través de la exportación de materias
primas semielaboradas y de la importación de productos manufacturados, para lo
cual se necesitaban instituciones que cumplieran esa doble función. En primer
lugar, efectivizar la presencia de las escuelas públicas en la mayor cantidad de
lugares posibles y, en segundo lugar, que estas contribuyeran a la creación de
una población con una uniformidad cultural mínima. La escuela pública era la
institución ideal para tal fin. Después de la sanción de una serie de leyes
provinciales de educación, el Congreso Pedagógico de 1882 concluyó con la
promulgación de la ley 1420 (1884), la cual estableció la escuela obligatoria,
gratuita, laica, común a todos, y graduada ; que fue complementada más tarde con
la Ley Láinez (1905). Con esta última, se inicia la acción directa del Gobierno
Federal en los territorios provinciales, cuando comienzan a instalarse escuelas
nacionales en las jurisdicciones provinciales.
Enmarcada en la concepción liberal de la época, la educación es considerada como
un derecho individual para la formación del ciudadano.
Consolidación del sistema (1920-1960): con la crisis del estado oligárquico y el
advenimiento del estado benefactor--después de la crisis del ‘29--, la oferta de
educación gratuita se extiende al nivel secundario. Esto obedece a una nueva
lógica en las políticas educativas que responden a una necesidad de ampliar el
acceso al conocimiento en función de las nuevas demandas del mercado laboral.
Estos cambios del mercado aparecen como consecuencia del proceso de sustitución
de importaciones por el que se pretendió la instalación de industrias de bienes
de capital en el período desarrollista posterior. El gran debate en este período
es entre la escuela pública y la privada. Es a partir de la década del ‘60 que
se da una progresiva institucionalización del sector privado en educación que
venía presionando desde décadas anteriores. Este proceso tiene su punto más
álgido en el año 1959 con la sanción de la ley Domingorena que determina la
creación de la Superintendencia Nacional de Enseñanza Privada (SNEP), como
organismo que centraliza la supervisión del sector, anteriormente bajo la
modalidad y el nivel oficial correspondiente.
Dentro de la concepción del estado de bienestar, mediante políticas efectivas,
la educación deja de ser un derecho individual y se convierte en un derecho
social, que debe ser garantizado por el Estado, considerándose a éste como
mediador con papel protagónico para la sociedad. Dicho Estado tiene una función
positiva que debe orientarse hacia la justicia distributiva. Esta nueva
concepción dio origen al desarrollo de los derechos sociales y entre ellos, la
educación.
Fragmentación y deterioro del sistema (1960 a la actualidad): a partir de
1966--en el contexto de la mal llamada Revolución Argentina--,comenzaron a
circular y adquirir cuerpo las ideas en torno a la subsidiariedad del estado en
materia de educación, y junto con éstas las primeras versiones de su
descentralización. Entre 1966 y 1983 se puso en práctica, entre otras, una
política educativa de gran significación: la transferencia de las escuelas
primarias a todos los gobiernos provinciales. Esta descentralización se enmarca
en una nueva conceptualización del papel estatal en materia educativa: el Estado
Nacional asume un papel subsidiario de las iniciativas para garantizar el
servicio educativo, con lo que queda a su cargo el control político e ideológico
de las escuelas. Como señala Norma Paviglianitti: "Entre 1956 y 1978 se
transfieren en distintas etapas casi la totalidad de las escuelas primarias
nacionales. Por lo tanto el gran debate de esta última etapa gira en torno a la
descentralización o centralización de la educación."
Con la crisis del estado de bienestar, surgen propuestas de tipo
neoconservadoras que postulan pasar de las prestaciones estatales a subsidios
dirigidos a los individuos, para que de esta manera, cada uno pueda comprar sus
servicios en el mercado. La educación se convierte así en una suerte de
mercadería. Deja de ser un derecho social para volver a considerarse un derecho
individual, abandonando el Estado la responsabilidad de garantizarlo.
Parte II: Aspectos Generales.
Como se desprende del trabajo "Ley de Educación: Aportes para el análisis y el
debate" (Nosiglia-Marquina) que analiza las discusiones que se llevaron a cabo
en ambas Cámaras y que luego dieron como resultado la posterior sanción de la
actual Ley Federal de Educación, se perfilan dos ideas que ya habían sido
anticipadas por los resultados del Congreso Pedagógico Nacional del año 1992.
Estas podrían resumirse como dos grandes líneas de triunfo: aquella sostenida
por la "Iglesia Católica y demás confesiones religiosas oficialmente
reconocidas" (art. 4 L.F.E.) y "la iniciativa privada" (art. 3 L.F.E.), triunfo
que se ve reflejado dentro de la Ley en concesiones muchas veces coincidentes
que se le otorgaron a ambos grupos.
Por otra parte, lo que antes se diferenciaba como educación pública por un lado
y educación privada por el otro, ha pasado a denominarse, bajo la presente Ley
Federal como "educación pública de gestión privada" y "educación pública de
gestión estatal" respectivamente (L.F.E.: Título V- "De la Enseñanza de Gestión
Privada", arts. 36, 37 y 38). Esta enunciación refuerza lo expuesto en el
párrafo anterior y genera confusión: lo que antes denominábamos Educación
Pública por oposición a la Educación Privada pasa a estar englobado en la nueva
ley en una única categoría. Pensamos que esta no es sólo una cuestión de nombres
sino que trasunta en sí las ideas que perfila la nueva ley, y reposiciona a la
Educación Privada en un lugar de privilegio respecto de la Pública (según la
denominación ley ahora " de gestión estatal"), que es la que de la que el Estado
debía hacerse cargo históricamente como lo señalaba la ley 1420. Tampoco
presenta un desarrollo programático que supere--aunque más no sea en lo
terminológico --a su antecesora la Ley de Educación Común 1420.
Esto resulta evidente, también desde la misma nomenclatura que recibe la ley. En
el trabajo de Nosiglia-Marquina se citan los otros proyectos presentados y que
fracasaron en su sanción, frente a la que es ahora nuestra Ley Federal de
Educación. Dichos proyectos se autotitulaban--cada uno--como "Ley General de
Educación". Resulta paradójico que el concepto de "federalismo" ha sido
expresado en forma más orgánica y coherente en aquellos proyectos que no
incluían el término "federal" en su denominación y que no resultaron
promulgados. Lo que realmente se requería desde hacía tiempo en nuestro sistema
era una ley orgánica: es decir de tipo general, que por absoluta obviedad y
concordancia con nuestra Constitución Nacional y el sistema normativo pedagógico
histórico que la precedía; esta nueva ley debería haber sido claramente federal
más allá de la nomenclatura y las declaraciones formales. Lo que se nos está
presentando como evidente es la necesidad de una reforma real que vaya más allá
de la actual ley que postula únicamente desde su nombre la federalidad que
luego, en la práctica y aplicación, no concreta. Dado que la supuesta
descentralización que plantea en los hechos continúa siendo una centralización
real.
Dentro del mismo orden de cosas, la L.F.E., en su artículo 5to. propone como uno
de los objetivos de la "nueva escuela" generar un alumno para el ámbito laboral,
un nuevo homo laboris. Esta figura relega en los hechos, por ejemplo, a la
Educación Artística--de larga data en nuestro país--a un pequeño apartado en el
capítulo 7 de Regímenes Especiales, arts. 31 y 32, porque dentro de la lógica de
la L.F.E. todo aquello que no es "capitalizable" económicamente no es útil.
Aparecen variables que corresponden a la calidad empresarial dentro del ámbito
educativo. Es decir que en definitiva se cambia una educación impregnada de
humanismo de larga trayectoria histórica en nuestro país, por una educación
meramente pragmática. Sin embargo, no siempre la preparación para el trabajo
genera oportunidades, o al menos igualdad de oportunidades, y esto se da en
menor medida en el caso de un mercado laboral en crisis como el nuestro. Los
gráficos que muestran las tasas de desocupación y de empleo correspondientes a
los períodos 1989-1997 respectivamente:
INDEC, ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES, Total Aglomerados urbanos, mayo 1997.
Por otro lado, los saberes que no son valuables en dinero quedan excluidos,
produciendo los establecimientos educativos una suerte de obreros polivalentes
que se corresponden con el llamado modelo toyotista de producción. Consideramos
un error hablar de "calidad" en educación desde un punto de vista meramente
economicista. Estamos convencidos de que la función primordial de un sistema
educativo democrático es la preparación de ciudadanos con capacidad de reflexión
crítica, que se desarrolla a través del acceso a una información lo más amplia
posible. La preparación hacia un oficio determinado es, en el mejor de los
casos, un beneficio secundario del proceso educativo. Lo que debe articularse
como eje ordenador es la capacitación para el cambio y para el pensamiento
crítico del sistema, es decir, la posibilidad de adaptarse a un entorno social,
cultural y económico en permanente evolución. Preparar alumnos sólo para un
mercado laboral es condenarlos--en el mejor de los casos--a formarse pura y
exclusivamente para trabajar y en el peor, (dado lo restringido del mercado
laboral) para su exclusión y marginación. La intención oficial de orientar la
educación hacia el mundo del trabajo, en desmedro de los contenidos humanísticos
y la formación intelectual, refuerza las desigualdades sociales de origen.
Preparar, en cambio, a los alumnos para asumir una postura crítica frente a la
realidad, es darles la oportunidad de ser agentes activos de su vida y
colaboradores en la construcción de un modelo social más justo y humano
Quisiéramos destacar la importancia del derecho a la educación, derecho que está
íntimamente relacionado con los demás DDHH y que requiere para su pleno
funcionamiento la completa vigencia de los mismos. Esto es lo que se denomina
integralidad de los DDHH, ya que si uno no se cumple no es posible que los demás
tengan vigencia plena. Si un derecho es conculcado o restringido, esta acción
afecta la integridad del resto de los DDHH actuando como un efecto dominó. Esto
puede verse reflejado en una noticia aparecida en el diario Clarín este año:
De Diario Clarín //98
Tomemos como ejemplo el derecho al trabajo (art. 23 de la Declaración Universal
de DDHH) tan vulnerado en estos días. Una persona que carece de empleo, o está
subempleada, difícilmente puede completar la educación de sus hijos o la propia.
Lo mismo sucede en el caso del derecho a un nivel de vida adecuado (art. 25 de
la Declaración de DDHH), íntimamente ligado con el anterior y con el derecho a
la educación. Esta integridad es la que nos permite pensar a la educación dentro
del marco general de los DDHH. No olvidemos que por ser la educación uno de los
Derechos Humanos y --que a partir de la última reforma posee jerarquía
constitucional (art. 75 inc. 22 Constitución Nacional)--, es inmediatamente
exigible en caso de violación. En otras palabras: si un individuo considera
violado su derecho a la educación, puede recurrir al ordenamiento jurídico
interno de su Estado e incluso llegar hasta la instancia internacional, a fin de
garantizar su respeto y reparación.
La vigencia de una ley con las características de la L.F.E. en un Estado
socioeconómico hostil, donde tantos otros derechos son sólo aspiraciones, hacen
que la ley se convierta en una mera formalidad inaplicable.
La L.F.E. es parte de un sistema de redes que en un análisis general nos permite
conectarla con otros regímenes educativos de América Latina. Estas conforman un
modelo de sociedad viavilizado por una serie de normas jurídicas que posibilitan
determinadas políticas generales y sociales. Un ejemplo claro de esto es la
nueva Ley de Reforma Laboral, que no tiene que ver directamente con el ámbito
educativo pero que lo condiciona totalmente.
Si por último realizamos un análisis muy acotado, existen en nuestro
ordenamiento jurídico educativo una gran cantidad de normas nuevas que se
entroncan directamente con la L.F.E. Tal el caso de la Ley de Educación Superior
que gradualmente, al igual que la antes mencionada, resulta en la práctica no
una vía que tiende hacia el cambio sino--valga la paradoja—un inexorable avance
hacia el retroceso. Es así como se ha conformado un entramado perverso en este
ordenamiento jurídico-político que sólo puede abordarse en función del contexto.
Una de las características de la aplicación de esta ley es que va modificando el
espectro de la educación superior a través de la concentración y el achique.
Esto invalida las conquistas laborales históricas de los docentes
universitarios, y las conquistas educativas en cuanto a las oportunidades de los
alumnos de la universidad pública. El cuadro de situación ha motivado enconadas
protestas por parte de múltiples sectores sociales. El sistema de redes—con un
sentido restrictivo--también se ve reflejado en toda la serie de leyes
jurisdiccionales provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires necesarias para la
aplicación de la ley, que en virtud del principio de prelación jurídica, no
pueden ser contrarias a su espíritu.
Además, una serie de ordenanzas y decretos contribuyen a efectivizar la
aplicación de la L.F. E. y vulneran algunos derechos sociales y educativos
históricamente adquiridos.
En síntesis, estamos frente a un gran sistema de redes conexas, normas jurídicas
de otros países latinoamericanos--igualmente inspiradas en los informes de FIEL
y en las directivas del Banco Mundial -- que se articulan con un extenso e
indivisible sistema de conexiones interno. Este sistema de redes merece ser
analizado aunque sea en forma parcial para poder tener un panorama real de esta
ley y sus consecuencias presentes y futuras.
Parte III: Descentralización versus Centralización
Antes de comenzar con este tema es importante considerar el tipo de políticas
sociales que un gobierno puede llevar a cabo.
Existen tres tipos de políticas sociales: Universalistas, de Seguro Social y de
Asistencia Pública. Nos centraremos, a los efectos del análisis, sólo en las
políticas Universalistas y de Asistencia Pública.
Las Políticas Universalistas son aquellas que se destinan a la totalidad de la
población en forma homogénea, por eso tienen una alta cantidad de beneficiarios
y son a largo plazo. En consecuencia, sus resultados no se ven de inmediato, por
lo tanto tienen bajo impacto. Además, su carácter universalista implica un alto
costo ya que se deben incluir permanentemente dentro de la Ley de Presupuesto de
la Nación. Por ser estos bienes destinados a toda la población, el Estado es el
que se hace cargo de garantizarlos. La salud y la educación eran
tradicionalmente políticas sociales de este tipo.
A diferencia de las Políticas Universalistas, las de Asistencia Pública están
destinadas a paliar situaciones de riesgo inmediato. Por eso son focalizadas,
identificándose claramente a los beneficiarios afectados por esta situación de
riesgo. Los resultados se ven inmediatamente, y al no estar incluidas en la Ley
de Presupuesto Nacional su costo es menor. Como consecuencia de lo expuesto se
las considera de alto impacto, bajo costo y cortoplacistas. En este tipo de
políticas, el Estado delega gran parte de su responsabilidad en otros actores
sociales, como por ejemplo la iniciativa privada.
El Estado de bienestar, que comienza aproximadamente en la década del 40 en
nuestro país, sufre progresivamente una crisis financiera que se agrava hacia la
década del 70. Se acentúa un proceso tendiente a ir abandonando las Políticas
Universalistas por las de Asistencia Pública. En este sentido, la Educación que
formalmente debería estar incluida dentro de las políticas universalistas,
comenzó paulatinamente a ser desplazada hacia las políticas asistencialistas (
residuales). El resultado es que el Estado ya no garantiza la educación a todos
los sectores sino sólo a los de alto riesgo y sólo en lo atinente a un mínimo de
instrucción básica. Al delegar su responsabilidad en nuevos actores sociales,
éstos se harán cargo de elevar la calidad educativa, en tanto tengan recursos
para hacerlo.
Sintetizado esto en el cuadro que sigue a continuación:
1 Políticas Sociales de tipo Universalistas
Alta cantidad de beneficiarios
Bajo impacto
Centralidad del Estado en la provisión de los bienes públicos.
2 Políticas de seguro social relacionadas con la posición que el individuo ocupa
en el sistema pro- ductivo
3 Políticas de Asistencia Pública campo residual (beneficencia)
Políticas focalizadas
Clara identificación de los beneficiarios
Alto impacto.
El Estado comparte la provisión de los bienes públicos con otros actores
sociales.
La descentralización se inscribe dentro de esta lógica. El Estado delega sus
funciones en distintas instancias (Provincias, Municipios, Instituciones,
Comunidades, etc.) y se genera así una fragmentación en el Sistema Educativo que
dependerá de los recursos de cada grupo. ¿Cómo se explica, desde el poder, esta
lógica descentralizadora? Una vez que el Estado de bienestar logró la expansión
cuantitativa de la oferta educativa, llega el turno de ocuparse de la calidad
educativa.
Un Estado centralista y por ende burocrático no está en condiciones de hacerse
cargo de una reforma para mejorar la calidad. Esto sucede porque las
organizaciones burocráticas alejan los centros de decisión de los problemas
concretos y estos centros desconocen las necesidades propias de cada comunidad.
La descentralización, supuestamente, tendería a dar a cada comunidad la
posibilidad de gestionar sus propios problemas y administrar más racionalmente
los recursos en función de sus necesidades. Así también, le permitiría elaborar
un proyecto pedagógico propio, acorde a la región, acrecentando los niveles de
responsabilidad, puesto que los actores que lo ejecutarían serían aquellos
encargados de elaborarlo. Todo esto llevaría a una mejor calidad educativa que
atendería a las reales demandas de la población.
El primer punto cuestionable es el de la calidad, no porque no la creamos
necesaria, sino porque no queda claro a qué cosa se llama calidad. La
centralización o la descentralización no son procesos intrínsecamente buenos o
malos, ni llevan tampoco implícito el mejoramiento de la calidad educativa. Para
valorarlos es necesario contextualizarlos.
En 1989, bajo la gestión del ministro Salonia se completa la federalización del
sistema y se termina la transferencia de las escuelas medias y terciarias no
universitarias hacia las jurisdicciones provinciales y a la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires. Esto significa transferir a las Provincias y al gobierno
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la gestión, gobierno y financiamiento de
la casi totalidad de las instituciones educativas de todos los niveles y
modalidades, excepto las universidades nacionales.
Se deja a cargo de las jurisdicciones todo el peso de la administración,
debiendo las provincias implementar mecanismos de mejora de los salarios
docentes dentro de los límites de un presupuesto educativo exiguo, que sin
embargo representa entre el 20 y el 25% de los presupuestos provinciales.
En el siguiente gráfico aparecido en el diario Clarín este año se refleja esta
grave situación.
De Diario Clarín año1998.
Con la L.F.E. se termina de estructurar este proceso ya que: "...es la que
justifica legalmente un fuerte movimiento de recentralización de los recursos
del sistema y legitima acciones de control sobre el accionar del conjunto de los
actores involucrados[...] El presupuesto liberado de la carga económica del
mantenimiento de las escuelas, resulta más holgado para el financiamiento de
personal calificado y de proyectos especiales que tienen como finalidad
explícita compensar las desigualdades extremas, y como objetivo implícito el de
establecer articulaciones y vínculos de lealtad entre el ministerio y los
diferentes agentes del sistema. Además por sus manos pasan los fondos
provenientes de fuentes de financiamiento internacionales, que cumplen un papel
muy significativo en la actual reforma".( Pablo Gentili, "Proyecto
neoconservador y crisis educativa", Centro Editor de América Latina, Buenos
Aires, 1994).
Haciendo uso de un discurso que anuncia la descentralización de las decisiones y
estructuras educativas, el Estado construye un sistema que termina produciendo
el efecto opuesto: se descentralizan las obligaciones de mantenimiento de la
infraestructura educativa mientras que se centraliza aún más, el control de
fondos, el contenido programático, la formación docente, y las evaluaciones del
alumnado.
El corolario de esta engañosa situación evaluativa es un estado de competencia
entre las escuelas, que lleva a la fragmentación del sistema educativo, da como
resultado el incremento de las diferencias entre las escuelas que se anuncian
como "las mejores" y el resto de los institutos educativos. Esto hace que los
padres redirijan sus recursos hacia dichas escuelas "mejores" y dejen aún más
desprovistos a los otros institutos educativos. Así se produce un sistema que
predetermina el acceso al conocimiento en base al poder adquisitivo del grupo
familiar. Lo que ha sucedido, en resumidas cuentas, es el desmantelamiento de la
educación como derecho social, y la consideración de la misma como mercadería a
la cual sólo tienen acceso quienes cuentan con los medios económicos.
Este discurso se legitima a partir de los actores que lo enuncian, ya que los
mismos provienen de una tradición "progresista" y de sostenimiento de la escuela
pública. Dicha situación hace más dificultosa una crítica porque se produce un
fenómeno de identificación del proyecto con sus enunciantes/anunciantes. Por
ende, si se critica al nuevo modelo educativo, se critica a quien lo presenta.
Pero como la persona tiene una trayectoria presuntamente "intachable," el
proyecto se convierte transitivamente en un paradigma de virtudes cívicas.
Desde el inicio de la década del 90, los gobiernos neoliberales y
neoconservadores ponen en marcha un diseño político para la captación de
intelectuales, (con elevadas remuneraciones, contratos internacionales, etc.)
que permitió el debilitamiento de los eventuales grupos de oposición, a la vez
que legitimó la acción política de dichos gobiernos. Estos intelectuales se han
apropiado de los discursos críticos y resignificaron el contenido de los mismos:
por ejemplo, frente al reclamo social de control de calidad en la educación,
estas administraciones propusieron un sistema de control de calidad en donde la
educación se convierte en mercadería de cambio.
En un país donde las diferencias económicas regionales son notorias, inclusive
entre un barrio y otro de la Capital Federal, al delegar en ellas gran parte de
la responsabilidad de la gestión se pierde la posibilidad de dar iguales
oportunidades. Además, los proyectos institucionales supuestamente son pensados
ahora por nuevos actores sociales como los padres por ejemplo, y estos nuevos
actores sociales demandarán un tipo de educación en función de sus necesidades.
La especialista chilena en Educación Viola Spindola, quien se ha ocupado de
analizar en profundidad la reforma en Chile que data de 1980 señala cómo lo
educativo aparece sólo en los grupos de mayores recursos, en tanto que la
solución de problemas sociales es lo que define la relación de los más pobres
con la educación. En el sector que ofrece educación gratuita, almuerzo, y salud,
las escuelas están cumpliendo en primer lugar un rol de asistencialismo social,
que contribuye así a solucionar problemas que otras instancias estatales no
logran resolver. Esto demuestra cómo las demandas por calidad educativa sólo
pueden aparecer una vez que las necesidades básicas están satisfechas. Por lo
tanto donde se pretendía autonomía se logra fragmentación social.
En términos reales se observa que la descentralización se da sólo en el aspecto
financiero, ya que los Programas de Evaluación Nacional son el elemento que
utiliza el Estado para seguir controlando lo que se enseña en las escuelas. El
Estado decide la distribución de recursos y con ellos premia a las escuelas con
mejor calidad educativa en función de los resultados de dichas evaluaciones.
Esto genera competencia entre las escuelas y profundiza la fragmentación social.
El siguiente cuadro muestra la importancia de la Evaluación Educativa Anual que
realiza el Ministerio de Educación:
De Diario Clarín 29/5/98.
Además, con la descentralización se reparten las responsabilidades. En el caso
de que la calidad de una escuela no sea óptima, el Estado ya no es el
responsable sino estos nuevos actores sociales que fueron convocados: "...tanto
la descentralización como la evaluación están relacionados con el ejercicio del
poder y siempre existe la posibilidad de que el poder, al que por una parte
renuncia la descentralización (para repartir su responsabilidad) lo puede
recuperar la evaluación por otra" (Hans N. Weiler, "Enfoques comparados en
descentralización educativa", de "Globalización y descentralización de los
sistemas educativos", Compilador: M. A. Pereyra- Ediciones Pomares- Corredor,
SA, Barcelona, 1996).
Para concluir hacemos nuestras las palabras de Pablo Gentili: " No existe
calidad con dualización social. No existe calidad posible cuando se discrimina,
cuando se somete a las mayorías a la miseria y se las condena a la marginalidad,
cuando se niega el derecho a la ciudadanía a más de las dos terceras partes de
la población (...) calidad para pocos no es calidad, es privilegio. Nuestro
desafío es otro. Él consiste en construir una sociedad donde los excluidos
tengan espacio, donde puedan hacer oír su voz, donde puedan gozar del derecho a
una educación radicalmente democrática. En suma, una sociedad donde el discurso
de la calidad como retórica conservadora sea apenas un recuerdo deplorable de la
barbarie que significa negar a las mayorías sus derechos."( Pablo Gentili,
"Proyecto neoconservador y crisis educativa", Centro Editor de América Latina,
Buenos Aires,1994)
Conclusiones
En síntesis:
La L.F.E. es la resultante de una sucesión de políticas educativas que en el
devenir histórico fueron consolidando un modelo político del Estado Nacional.
Consagra y acrecienta las bipolaridades presentes en la historia nacional:
descentralización versus centralización, educación pública versus educación
privada, educación religiosa versus educación laica, etc.
La L.F.E. está estructurada en torno a un intrincado sistema de redes normativas
generales nacionales y extranjeras, no sólo de índole educativa, conformando un
eslabón más en un esquema político y económico de achique del Estado, por lo
tanto está muy lejos de ser el instrumento legal que permitiría la auténtica
reforma educativa.
A partir de estos señalamientos básicos, se desprenden una serie de conclusiones
esenciales:
En muchos aspectos la L.F.E no supera a su predecesora, la "Ley de Educación
Común 1420", sancionada hace más de un siglo.
La L.F.E. instaura en dos de sus artículos la educación religiosa y el rol
primordial de la Iglesia Católica, concepción que va en desmedro de la laicidad
en educación.
En cuanto a la gratuidad y la obligatoriedad consagradas en ambas leyes, cabe
señalar la diferencia, ya que en la L.F.E. se habla de "garantizar" lo cual no
siempre implica una responsabilidad directa del Estado Nacional. Esta situación
se ve claramente en los abundantes ejemplos prácticos que muestran dificultades
del ejercicio real de los postulados de gratuidad y obligatoriedad. En el
ejercicio cotidiano de la docencia, se ven con claridad las dificultades para
que la gratuidad y la obligatoriedad tengan vigencia efectiva. Los siguientes
cuadros señalan las modificaciones que ha sufrido el presupuesto educativo
respecto del de otras áreas:
Extraídos de Bravo, Alfredo: "Presupuesto Educativo. El gobierno viola sus
propias leyes" (Partido Socialista- Frente país)
Por más que la obligatoriedad se declare extensiva a diez años, si los sujetos
de derecho de esta ley (todos los habitantes de nuestro país) no contamos con
los medios necesarios para concretarla, difícilmente la misma pueda tener
vigencia real.
La Ley responde a modelos y experiencias que han fracasado en el extranjero, y
que han provocado un retroceso en el plano educativo que será muy difícil de
revertir. Cabe recordar que la ley se inspiró en el modelo de la dictadura
franquista española y de la dictadura chilena.
En la práctica ha resultado difícil cuando no imposible aplicar la actual ley en
las diversas jurisdicciones (la experiencia de la Prov. de Bs. As. Es un
ejemplo). En muchos casos, resulta inaplicable desde lo edilicio: no tenemos
escuelas conformadas para dictar la EGB. En otros casos, ha generado profundos
conflictos laborales y sociales (Prov. del Neuquén, por ejemplo). Y aún en
jurisdicciones que retrasan su aplicación--temiendo estas nefastas
consecuencias--, el avance gradualista de la ley es inexorable.
En un contexto global, la L.F.E. aparece como un elemento más de homogeneización
y control desde la exclusión de los grupos sociales más carenciados. En el caso
de América Latina, la presente ley debe ser comprendida a la luz de las
experiencias realizadas en Chile, Nicaragua, y en los intentos de aplicar leyes
similares en Uruguay y Brasil, entre otros.
La L.F.E. reproduce en el plano educativo el presente impulso neoconservador de
reducir los grupos sociales a sus actores individuales. Dicho de otro modo, la
Ley favorece las soluciones de tipo individual impidiendo soluciones
consensuadas por la sociedad en general.
Para finalizar, podemos decir que las falencias de la Ley no sólo están en ella
sino en una situación general (legal o no) que atenta permanentemente contra la
integralidad de los DDHH. A partir de que los tratados referidos al tema tienen
jerarquía constitucional, se hace necesario exigir en nuestro país--o fuera de
él--la inmediata satisfacción del Derecho General a la Educación en el sentido
más amplio posible. Este derecho es sin dudas, uno más de los DDHH de los que
deberíamos gozar. Recordemos que todos los DD.HH. son exigibles, indivisibles,
inalienables y universales, característica esta última de la que se desprende su
integralidad. Por lo cual podemos asegurar que la construcción de una sociedad
mejor y más justa nunca se logrará sin la absoluta vigencia de los DDHH.
De la lectura del presente trabajo se desprende que hay varias líneas de crítica
a la L.F.E en las cuales no hemos profundizado (se podría decir, por ejemplo,
que no nos detuvimos en cuestiones de importancia tales como el análisis de la
estructuración del sistema educativo a partir de la Ley). Nos hemos propuesto un
abordaje general, que nos permitiera sacar a la luz un proceso de
desmantelamiento y reducción general, dentro el cual nuestro sistema educativo
es una parte importante en la realidad nacional, que a su vez se halla inmersa
en una realidad global. Esta decisión fue tomada con la confianza de que otros
son quienes continuarán este debate que permanece abierto.
Anexo de Artículos, Textos y Documentos
Hemos compilado aquí una serie de artículos, textos teóricos y de investigación,
y documentos varios que creemos servirán al lector para una lectura detallada de
conjunto. Convencidos como estamos de que el saber constituye una construcción
social, cada lector podrá sacar sus propias conclusiones y realizar sus propios
análisis críticos. En definitiva, esperamos que este Anexo sea una herramienta
de trabajo fructífero. ( El anexo documental puede ser fotocopiado a pedido en
la Oficina de la Asamblea permanente por los Derechos Humanos - Callao 569 1er
piso 3er cuerpo of 15- Comisión de Educación)
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